财政部重磅发文规范PPP发展，对环保相关领域有哪些影响？
近日，财政部公布重磅规范文件——关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见。文件对PPP发展提出规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约等要求，并对推进PPP项目实施中的具体事项加以明确规定。为更好地理解规范文件与环境产业项目实操的关系，中国水网邀请到国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家薛涛、业内资深人士杨小波对文件进行细致点评。文件及点评内容如下。
来源：中国水网
财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见
财金〔2019〕10号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处：
在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，引入社会力量参与公共服务供给，提升供给质量和效率，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。为贯彻落实中央经济工作会议和全国财政工作会议精神，有效防控地方政府隐性债务风险，充分发挥PPP模式积极作用，落实好“六稳”工作要求，补齐基础设施短板，推动经济高质量发展，现提出如下意见：
一、牢牢把握推动PPP规范发展的总体要求
近年来，各级财政部门会同有关方面大力推进PPP工作，在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用，但也存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。各级财政部门要进一步提高认识，遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，扎实推进PPP规范发展。
（一）规范运行。健全制度体系，明确“正负面”清单，明确全生命周期管理要求，严格项目入库，完善“能进能出”动态调整机制，落实项目绩效激励考核。
（二）严格监管。坚持必要、可承受的财政投入原则，审慎科学决策，健全财政支出责任监测和风险预警机制，防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。
（三）公开透明。公平、公正、公开择优采购社会资本方。用好全国PPP综合信息平台，充分披露PPP项目全生命周期信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。
（四）诚信履约。加强地方政府诚信建设，增强契约理念，充分体现平等合作原则，保障社会资本合法权益。依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理，按照合同约定及时履约，增强社会资本长期投资信心。
正负面清单是当前官方分类体系下由于PPP涉及较多领域、无法精准制定合理匹配规制的情况下的次优选择，能够有效遏制有些地方大干快上PPP、滥用PPP模式、做大项目规模挤占有限的财承空间等情形。此外，正如E20之前呼吁的，污水、垃圾处理等应属于正面清单的领域，可望获得优先权。
采用可用性付费的绝大部分属于纯政府付费的PFI项目（E20定义），当然也包括景观、市政道路、人民广场、水环境项目和农村污水项目，不少体量巨大，甚至含有形象工程性质且工程导向明显，给地方财政支出造成很大压力。这种情况应通过科学决策，合理确定项目内容、压缩规模等方式予以避免。可能出现的搭配运营性资产的问题后叙再谈。目前看黑臭水体和农村环境治理的刚性需求通过PFI来释放空间进一步被当前对纯政府付费的紧缩态势所压制，困局未解。
政府支付信用是PPP优化规范的七寸，尤其是在配合绩效强化约束后。这一点一定要落地，否则绩效考核只是增加了地方政府扣款理由，库的背书功能取消也会进一步导致金融机构对ppp的回款担忧，此结不解，ppp行稳致远很难。
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（一）规范的PPP项目应当符合以下条件：
1. 属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；
2. 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；
3. 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；
4. 项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；
5. 政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；
6. 按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。
（二）在符合上述条件的同时，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：
1. 财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；
2. 采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方；
3. 严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。
对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。
（三）强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。
“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”是对92号文的延续，但“完全”两字可能意味着更高要求。绩效考核必然成为下一步PPP的热点。对于运营类项目，价格竞争和边界绩效原本就是多年来验证的基本合理的通适方法，对投资建设运营成本的考核方式可能会损害原有健康的风险分类和激励相容机制，值得关注，正如E20在去年年底固废论坛所提示的，要警惕PPP规范中对PFI的补丁模式反而对传统特许经营模式中一些顺畅和良好的机制的误伤。
在环保大部分领域，尤其是污水处理、垃圾处理这类传统的以保底量及达标排放为基础的付费模式项目，可以理解为100%。但当前一些审计署和其他单位对此有些误解，绩效考核的范围延伸到了这类项目的建设成本等方面，这些都是错误的做法。此外，E20之前多次呼吁，用财承限制污水垃圾PPP不合理，更不能将其与PFI所涉及的纯政府付费类型混为一谈，也与财政部污水垃圾全面PPP的文件冲突，本文件对此做了例外，值得点赞。
但在污水、垃圾项目中，需要思考的是，垃圾是否包含环卫项目及餐厨项目？其他垃圾处理的补助呢（如大件垃圾、装修垃圾、垃圾分类等）？如果环卫不在范围内，对现在的环卫PPP大潮肯定产生影响。考虑到环卫的财政列支一直是地方政府长期存在的优先安排，这部分转为市场化支出并不会带来负债风险，建议纳入文中“垃圾”的定义范围。污水领域按照文件理解，结合发改委绿色价格机制的规定，管网应该会属于纯政府付费范畴被限制，水环境更是如此。
绩效考核的趋严，库的背书责任的退出，对于PFI项目的运行可能会产生进一步的约束。由于无法以量计价、难以在项目边界以量及其对应的质进行考核等特点，导致这些项目的模式优化相对复杂。本文发出后，PFI项目的空间被进一步挤占和压缩。财承空间被限制、PPP项目库的变动，会使金融机构对该类非运营类项目更加谨慎。
此外，村镇治理项目以前多数依赖纯政府付费，在趋严的政策环境下，这种模式推进难度提高，也无法达到村镇治理全面市场化的要求。在此情况下，该领域，需要社会资本在村镇供排水等方面具有很强的专业能力，使其成为可行性缺口补贴项目类型，因而村镇供排水格局或将呈现新的业态。
10%的使用者付费下限规定，又是一条10%的红线。这对热衷捆绑打包的操作进行了规范，避免为了把纯政府付费包装成可行性缺口补贴项目来规避5%限制，而把不相干的项目打捆的“拉郎配”行为。之前E20曾批评过类似现象，具体可参见后附的文章，本文对此有了充分的预防措施。而对于什么是合适的使用者付费，E20研究院曾对何为“运营”时有过定性和定量的分析，可以参考。为避免触及这一10%下限，不应人为随意打包捆绑，而需从项目本身挖掘经营性，或通过EOD等方式整合价值外溢、资源升值的角度设计使用者付费／经营性收入。这可能是环境领域PPP项目下一步的重点。
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各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现以下行为：
（一）存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。
（二）本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。
（三）未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的。
（四）以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。
（五）未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。
对于存在本条（一）项情形，已入库项目应当予以清退，项目形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务，依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。
对于存在本条（二）至（五）项情形的，应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。
条款（二）使得融资平台公司做社会资本方继续受限。这对于平台公司以假PPP来融资进行了禁止，是一个重要的要求。一些地方平台面临转型，不能从融资平台变成变相垄断平台。
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四、营造规范发展的良好环境
各级财政部门要会同有关部门，多措并举，加强规范管理和分类指导，对重点领域、重点项目加大政策支持力度。
（一）鼓励民资和外资参与。加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度，向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的PPP项目。研究完善中国PPP基金绩效考核办法，将投资民营企业参与项目作为重要考核指标，引导中国PPP基金加大支持力度。各地在开展PPP项目时，不得对外资企业、中资境外分支机构参与设置歧视性条款或附加条件。提倡优质优价采购，应当根据采购项目需求特点，合理选择采购方式，进一步加强采购需求和履约验收管理，提高采购质量。
（二）加大融资支持。结合自身财力状况，因地制宜采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的PPP项目。引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。
（三）聚焦重点领域。优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目。
（四）保障合理支出。符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。各地要依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理，重诺守约，稳定市场预期。
（五）加强信息披露。依托全国PPP综合信息平台，对PPP项目信息进行全流程公开披露、汇总统计和分析监测，完善项目库“能进能出”的动态调整机制，不以入库为项目合规“背书”，不以入库作为商业银行贷款条件。
（六）加强分类指导。对于在建项目，督促各方严格履约，保障出资到位，推动项目按期完工，避免出现“半拉子”项目。对于尚未开工的项目，督促各方严格按照要求加强合同条款审核，规范融资安排。对于进入采购阶段的项目，加强宣传推介和信息披露，吸引各类市场主体特别是民营企业和外资企业平等参与。同时，加强重大项目储备，扎实做好项目前期论证，推动形成远近结合、梯次接续的项目开发格局。
（七）强化PPP咨询机构库和专家库管理。咨询机构和专家要发挥专业作用，遵守职业操守，依法合规提供PPP项目咨询服务。对于包装不规范PPP项目增加隐性债务风险、出具咨询意见违反相关政策规定、收费标准偏离市场合理水平、对PPP项目实施造成消极影响和严重后果的咨询机构和专家，要按照规定严肃追究责任。
文件明确表态不鼓励低价，提倡优质优价，提出强化信息公开、发挥专家作用。无需多说，支持规范，不然“劣币逐良币”的情况只会愈演愈烈。
“优先支持基础设施补短板”， 优先即为“正面”。环保属于补短板的基础设施内容，轻资产的公共服务将受到鼓励，但是这类业务融资额小，任务细碎，边界模糊，服务复杂，各方应有充分认识。对国家要求的补短板的黑臭水体、农村环境等项目，金融大，能选择配比运营资产太低，这类PFI项目如何推进成为难题。
“符合条件的PPP项目形成的政府支出事项……是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出”，其中所提到的“经常性支出”，即是优先安排。此处强调合规ppp无关负债，很好，希望各有关委办局尤其“署”就此统一认识，不要折腾。
说到经常性支出，又带出一个未解的关键词，比如环卫就是政府必须保障的经常性支出，无关负债，但是如果受到10%（甚至5%）财承限制无法市场化，将是不尽合理的，那么，未来会否定义经常性支出不受财承限制？哪些能归纳进入经常性支出呢？这是个关键处。
“不以入库作为商业银行贷款条件”，将这一条与财金2015-166号文、2016-92号文中“项目不入库不能列入预算”的条款结合来看，金融机构可能很难快速转变。对传统的特许经营项目影响不大，对PFI类型影响很大。
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五、协同配合抓好落实
各级财政部门要提高站位，主动作为，加快推动建立协同配合、保障有力、措施到位的工作机制。
（一）加强部门协作，强化项目前期识别、论证和入库等环节的沟通协调与信息共享，扎实做好项目前期准备工作，夯实项目实施基础，推进科学决策。
（二）强化跟踪监测。加强对项目全生命周期的跟踪指导和监督检查，建立健全政策落实和项目实施督查机制。加大信息公开力度，主动接受审计监督和社会监督，推动项目规范有序实施。
（三）鼓励地方和部门因地制宜创新工作机制、加大政策扶持力度，加强经验总结和案例推广，工作推进中形成的经验做法和发现的重大问题，及时向财政部报告。
财 政 部
2019年3月7日
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编辑 | 李艳茹、洪翩翩
统筹 | 谷林